Le domaine public maritime constitue un patrimoine collectif précieux soumis à un régime juridique spécifique en France. Face à la multiplication des occupations privatives et des empiètements non autorisés, l’État a développé un arsenal juridique pour protéger cet espace tout en encadrant strictement ses usages. La question des redevances liées aux empiètements sur le domaine public maritime représente un enjeu majeur, tant pour les finances publiques que pour la préservation de ces espaces naturels sensibles. Ce régime, à la croisée du droit de l’environnement, du droit administratif et du droit domanial, soulève de nombreuses problématiques juridiques, économiques et écologiques que nous analyserons dans cet exposé.
Cadre juridique du domaine public maritime et de sa protection
Le domaine public maritime représente un ensemble d’espaces naturels et artificiels placés sous la protection particulière du droit français. Sa définition et son régime juridique sont principalement fixés par le Code général de la propriété des personnes publiques (CG3P), complété par diverses dispositions du Code de l’environnement.
Historiquement, la notion de domaine public maritime trouve son origine dans l’ordonnance de Colbert sur la Marine d’août 1681. Cette conception a évolué pour aboutir à l’actuelle distinction entre domaine public maritime naturel et artificiel. Le domaine naturel comprend notamment le sol et le sous-sol de la mer jusqu’à la limite des eaux territoriales, les étangs salés en communication avec la mer, et la zone des cinquante pas géométriques dans les départements d’outre-mer.
Le régime juridique applicable au domaine public maritime se caractérise par trois principes fondamentaux :
- L’inaliénabilité, qui interdit toute cession de ces biens
- L’imprescriptibilité, qui empêche toute acquisition par prescription
- L’insaisissabilité, qui protège ces biens contre toute voie d’exécution forcée
Ces principes, consacrés par l’article L. 3111-1 du CG3P, constituent le socle de la protection juridique du domaine public maritime. Ils sont complétés par un régime de protection pénale prévu par l’article L. 2132-3 du même code, qui réprime les atteintes à l’intégrité et à la conservation du domaine public.
La jurisprudence administrative a joué un rôle déterminant dans la définition des contours du domaine public maritime. L’arrêt du Conseil d’État du 12 octobre 1973, Kreitmann, a notamment précisé les critères de délimitation du rivage de la mer, en retenant comme référence le point jusqu’où les plus hautes mers peuvent s’étendre en l’absence de perturbations météorologiques exceptionnelles.
La loi Littoral du 3 janvier 1986 a renforcé cette protection en instaurant des servitudes de passage et en limitant les possibilités de construction dans les espaces proches du rivage. Plus récemment, la loi ÉLAN du 23 novembre 2018 a apporté certains aménagements à ce dispositif, sans remettre en cause les principes fondamentaux de protection.
Face aux enjeux climatiques et à l’érosion côtière, la loi Climat et Résilience du 22 août 2021 a introduit de nouvelles dispositions visant à adapter la gestion du domaine public maritime aux défis environnementaux contemporains. Ces évolutions législatives témoignent d’une volonté de concilier protection environnementale et usages économiques raisonnés de ces espaces.
Notion d’empiètement et régime des occupations du domaine public maritime
L’empiètement sur le domaine public maritime désigne toute occupation privative sans titre valable ou dépassant les limites d’une autorisation préalablement accordée. Cette notion recouvre une réalité diverse, allant de constructions permanentes à des installations temporaires, en passant par des aménagements partiels ou des extensions non autorisées.
Selon le principe cardinal posé par l’article L. 2122-1 du CG3P, nul ne peut occuper une dépendance du domaine public sans disposer d’un titre l’y autorisant. Cette règle fondamentale distingue deux catégories d’occupations :
- Les occupations conformes à la destination du domaine, qui relèvent du régime de l’autorisation
- Les occupations non conformes, soumises au régime plus contraignant de la concession
Le régime des autorisations d’occupation temporaire (AOT) constitue le cadre juridique principal encadrant l’utilisation privative du domaine public maritime. Ces autorisations présentent plusieurs caractéristiques :
Caractéristiques des autorisations d’occupation temporaire
Les AOT sont précaires et révocables, l’administration pouvant y mettre fin avant leur terme pour motif d’intérêt général. Elles sont également personnelles, ce qui signifie qu’elles ne peuvent être cédées sans accord préalable de l’autorité compétente. Enfin, elles sont temporaires, leur durée étant limitée à 70 ans maximum depuis l’ordonnance du 19 avril 2017, avec une durée habituelle de 5 à 20 ans selon la nature des installations.
La procédure d’attribution des AOT a été profondément modifiée par l’ordonnance du 19 avril 2017, qui a transposé en droit français la directive 2014/23/UE sur l’attribution des contrats de concession. Désormais, lorsque l’occupation du domaine public a pour objet une exploitation économique, l’autorité compétente doit organiser une procédure de sélection préalable, présentant toutes les garanties d’impartialité et de transparence.
Les empiètements illégaux se caractérisent par l’absence de titre ou le non-respect des conditions fixées par celui-ci. Ils peuvent résulter de différentes situations :
- Une occupation sans titre ab initio
- Une occupation qui se poursuit après l’expiration du titre
- Une occupation excédant les limites fixées par le titre
Face à ces situations, l’administration dispose d’un arsenal de moyens d’action. Elle peut engager des poursuites pénales sur le fondement de l’article L. 2132-3 du CG3P, qui prévoit une amende de 150 à 12 000 euros. Elle peut également mettre en œuvre des mesures administratives, telles que la mise en demeure suivie, le cas échéant, d’une exécution d’office aux frais du contrevenant.
La jurisprudence a progressivement précisé les contours de cette notion d’empiètement. Dans un arrêt du 6 mars 2020, le Conseil d’État a rappelé que même une occupation minime ou de faible impact constitue un empiètement illégal susceptible de sanctions. De même, la Cour administrative d’appel de Marseille, dans un arrêt du 12 janvier 2021, a considéré qu’une terrasse de restaurant partiellement implantée sur le domaine public maritime sans autorisation constituait un empiètement illégal, justifiant l’application d’une redevance majorée.
Fondements juridiques et calcul de la redevance d’occupation
La redevance d’occupation du domaine public maritime trouve son fondement juridique dans l’article L. 2125-1 du CG3P, qui pose le principe selon lequel « toute occupation ou utilisation du domaine public d’une personne publique donne lieu au paiement d’une redevance ». Ce principe connaît certaines exceptions limitativement énumérées, notamment lorsque l’occupation contribue directement à assurer la conservation du domaine public.
Le caractère onéreux de l’occupation du domaine public maritime se justifie par deux considérations principales :
- La valorisation économique du patrimoine public
- La compensation pour la collectivité de la privation de jouissance d’une partie du domaine public
La détermination du montant de la redevance obéit à des règles précises, fixées par l’article L. 2125-3 du CG3P. Ce texte dispose que « la redevance due pour l’occupation ou l’utilisation du domaine public tient compte des avantages de toute nature procurés au titulaire de l’autorisation ». Cette formulation générale a été précisée par la jurisprudence administrative.
Critères de calcul de la redevance
Dans son arrêt Société SOFAP-Marignan Immobilier du 11 juillet 2007, le Conseil d’État a identifié trois critères principaux pour le calcul de la redevance :
- La valeur locative de la dépendance du domaine public occupée
- L’avantage économique retiré de cette occupation par le titulaire
- L’emprise au sol des installations
Pour le domaine public maritime spécifiquement, le décret n°2011-1612 du 22 novembre 2011 a précisé les modalités de calcul des redevances. Ce texte prévoit une tarification différenciée selon la nature de l’occupation et sa localisation géographique. Des coefficients peuvent être appliqués pour tenir compte de particularités locales ou de la saisonnalité de certaines activités.
En pratique, le montant de base de la redevance est souvent fixé par référence à des barèmes établis par les services de l’État, notamment la Direction départementale des territoires et de la mer (DDTM). Ces barèmes sont régulièrement actualisés et peuvent varier considérablement d’un département à l’autre.
Dans le cas spécifique des empiètements irréguliers, l’article L. 2125-8 du CG3P, issu de la loi ELAN du 23 novembre 2018, prévoit un dispositif particulier. L’indemnité d’occupation sans titre peut être majorée de 100% par rapport à la redevance qui aurait été due pour une occupation régulière. Cette majoration vise à sanctionner le caractère illicite de l’occupation et à dissuader les empiètements.
La Cour de cassation, dans un arrêt du 13 janvier 2022, a validé le principe de cette majoration, considérant qu’elle ne constituait pas une sanction punitive au sens de l’article 6 de la Convention européenne des droits de l’homme, mais une mesure à caractère indemnitaire visant à réparer le préjudice subi par la personne publique.
Enfin, il convient de souligner que le non-paiement de la redevance constitue un motif de résiliation de l’autorisation d’occupation. En cas d’occupation sans titre, il expose l’occupant à des poursuites devant le juge administratif, qui peut prononcer une injonction de libérer les lieux assortie d’une astreinte, comme l’a rappelé le Conseil d’État dans un arrêt du 15 avril 2019.
Contentieux spécifiques liés aux redevances d’empiètement
Les litiges relatifs aux redevances d’empiètement sur le domaine public maritime présentent des particularités qui en font une matière contentieuse à part entière. Ces contentieux se caractérisent par une dualité juridictionnelle complexe et des enjeux financiers souvent considérables.
La compétence juridictionnelle en matière de redevances d’occupation du domaine public maritime obéit à des règles spécifiques. Le Tribunal des conflits, dans sa décision Société Jonathan Loisirs du 12 décembre 2011, a posé le principe selon lequel les litiges relatifs à l’assiette et au montant des redevances relèvent de la compétence du juge administratif, tandis que leur recouvrement relève du juge judiciaire.
Cette dualité juridictionnelle peut engendrer des situations complexes, comme l’illustre l’affaire SCI Plage des Flamants Roses, dans laquelle le Conseil d’État a dû préciser, dans un arrêt du 31 mars 2017, les limites respectives des compétences administrative et judiciaire en la matière.
Typologies des contentieux relatifs aux redevances
Plusieurs types de contentieux peuvent être identifiés :
- Les contestations relatives à l’existence même de l’empiètement
- Les litiges portant sur le montant de la redevance
- Les contentieux relatifs à la prescription des créances
- Les recours contre les mesures d’exécution forcée
La question de la preuve de l’empiètement constitue souvent un enjeu central des débats. L’administration doit établir avec précision l’existence et l’étendue de l’occupation irrégulière. À cet égard, la délimitation du domaine public maritime revêt une importance cruciale. Cette délimitation, qui relève de la compétence du préfet, peut faire l’objet de contestations devant le juge administratif.
Dans un arrêt du 22 septembre 2020, le Conseil d’État a rappelé que la délimitation du domaine public maritime naturel a un caractère recognitif et non constitutif, ce qui signifie qu’elle constate une situation de fait préexistante et ne crée pas une situation juridique nouvelle.
S’agissant du montant de la redevance, le contrôle exercé par le juge administratif porte essentiellement sur le respect des critères fixés par l’article L. 2125-3 du CG3P. Dans son arrêt Société Hôtelière de la Plage du 5 février 2018, le Conseil d’État a précisé l’étendue de son contrôle, qui s’apparente à un contrôle de l’erreur manifeste d’appréciation.
La question de la prescription des créances relatives aux redevances domaniales fait également l’objet d’un contentieux nourri. Depuis la loi du 28 décembre 2011, ces créances sont soumises à la prescription quinquennale de droit commun prévue par l’article 2224 du Code civil. Toutefois, la jurisprudence a précisé que ce délai ne commence à courir qu’à compter de la connaissance par l’administration de l’existence de l’empiètement.
Enfin, les voies d’exécution mises en œuvre pour le recouvrement des redevances peuvent également donner lieu à contentieux. La Cour de cassation, dans un arrêt du 7 juillet 2020, a rappelé que l’opposition à l’exécution d’un titre exécutoire émis par une personne publique relève de la compétence du juge de l’exécution, sauf si cette opposition implique d’apprécier la légalité du titre, auquel cas le juge administratif retrouve sa compétence.
Ces différentes catégories de contentieux illustrent la complexité du régime juridique applicable aux redevances d’empiètement sur le domaine public maritime. Cette complexité est encore accrue par l’intervention de multiples acteurs administratifs et juridictionnels, ainsi que par la technicité des questions soulevées, qui impliquent souvent des expertises topographiques ou économiques.
Perspectives d’évolution et enjeux contemporains
Le régime des redevances d’empiètement sur le domaine public maritime connaît actuellement des évolutions significatives, sous l’influence de plusieurs facteurs : les impératifs environnementaux, les enjeux économiques et les transformations du littoral liées au changement climatique.
La montée des préoccupations environnementales modifie profondément l’approche des occupations du domaine public maritime. La stratégie nationale pour la mer et le littoral, adoptée en 2017, fixe comme objectif la préservation des milieux marins et littoraux. Dans ce contexte, les autorisations d’occupation deviennent plus difficiles à obtenir, et les redevances tendent à intégrer une dimension écologique.
Plusieurs évolutions juridiques récentes témoignent de cette tendance :
- L’introduction d’une éco-conditionnalité dans l’octroi des autorisations d’occupation
- La modulation des redevances en fonction de critères environnementaux
- Le renforcement des sanctions en cas d’atteinte à l’environnement littoral
La loi Climat et Résilience du 22 août 2021 a notamment prévu la prise en compte du recul du trait de côte dans la gestion du domaine public maritime. Cette disposition aura des conséquences directes sur les occupations privatives et les redevances associées, puisqu’elle implique une redéfinition progressive des limites du domaine public maritime naturel.
Défis économiques et sociaux
Parallèlement, les enjeux économiques liés à l’exploitation du littoral demeurent prégnants. Le tourisme balnéaire représente une part significative de l’économie locale dans de nombreuses régions côtières. Les concessions de plage, les restaurants et autres installations touristiques constituent des sources importantes d’emplois et de revenus.
Cette réalité économique entre parfois en tension avec les impératifs de protection du domaine public maritime. La recherche d’un équilibre entre développement économique et préservation environnementale constitue l’un des défis majeurs de la politique littorale contemporaine.
Dans ce contexte, on observe une tendance à la professionnalisation de la gestion des occupations du domaine public maritime. Les services de l’État développent des outils de suivi plus performants, comme le système d’information géographique littoral (SIG Littoral), qui permet une identification plus précise des empiètements.
La numérisation des procédures d’autorisation et de perception des redevances constitue un autre axe d’évolution. Plusieurs Directions départementales des territoires et de la mer expérimentent des plateformes en ligne permettant de simplifier les démarches administratives et d’améliorer le recouvrement des redevances.
Sur le plan juridictionnel, on constate une spécialisation croissante des magistrats administratifs dans le contentieux du domaine public maritime. Cette évolution favorise l’émergence d’une jurisprudence plus cohérente et prévisible, contribuant ainsi à la sécurité juridique des acteurs concernés.
Enfin, la dimension européenne de la gestion du littoral ne cesse de s’affirmer. La directive-cadre stratégie pour le milieu marin (2008/56/CE) et la directive sur la planification de l’espace maritime (2014/89/UE) imposent aux États membres une approche intégrée de la gestion des espaces maritimes et côtiers. Cette européanisation du droit du littoral pourrait, à terme, conduire à une harmonisation des régimes de redevances domaniales entre les différents pays de l’Union européenne.
Ces différentes évolutions dessinent les contours d’un régime de redevances d’empiètement plus rigoureux dans ses fondements juridiques, plus efficace dans sa mise en œuvre administrative et plus cohérent avec les exigences contemporaines de développement durable du littoral.
Vers une refonte du système de redevances domaniales maritimes
L’analyse des pratiques actuelles et des évolutions récentes du régime des redevances d’empiètement sur le domaine public maritime révèle la nécessité d’une refonte globale de ce système. Cette transformation, déjà amorcée par diverses réformes sectorielles, pourrait s’articuler autour de plusieurs axes prioritaires.
Une première piste d’évolution concerne l’harmonisation des barèmes de redevances à l’échelle nationale. Actuellement, les disparités territoriales dans la fixation des montants créent des situations d’inégalité difficilement justifiables. L’établissement d’une grille tarifaire nationale, assortie de coefficients d’adaptation locale, permettrait de garantir une plus grande équité entre les occupants du domaine public maritime.
Cette harmonisation devrait s’accompagner d’une transparence accrue dans la détermination des redevances. La publication systématique des barèmes et des critères de calcul contribuerait à réduire le contentieux en offrant aux occupants une meilleure prévisibilité des coûts associés à leur activité.
Le renforcement des moyens de détection des empiètements constitue un autre axe majeur d’amélioration. L’utilisation de technologies avancées, telles que l’imagerie satellitaire ou les drones, permettrait un repérage plus systématique et précis des occupations irrégulières. Plusieurs expérimentations menées par le Conservatoire du littoral démontrent l’efficacité de ces outils pour la surveillance des espaces côtiers.
Innovations dans la politique de redevances
Au-delà de ces aspects opérationnels, une refonte conceptuelle du système de redevances pourrait s’avérer nécessaire. L’intégration de critères écologiques dans le calcul des montants permettrait d’inciter les occupants à adopter des pratiques plus respectueuses de l’environnement littoral.
Plusieurs modalités pourraient être envisagées :
- Des bonus écologiques pour les installations utilisant des matériaux durables ou des énergies renouvelables
- Une modulation des redevances en fonction de l’empreinte carbone des activités
- Des incitations financières pour la restauration écologique des espaces occupés
La contractualisation des relations entre l’administration et les occupants du domaine public maritime pourrait également constituer une voie d’évolution intéressante. Le développement de contrats d’occupation plus élaborés, intégrant des objectifs environnementaux et sociaux, permettrait de dépasser la logique purement financière qui prévaut actuellement.
Dans cette perspective, les chartes de bonnes pratiques expérimentées dans certains départements littoraux pourraient servir de modèle. Ces documents, élaborés en concertation avec les acteurs locaux, définissent des engagements réciproques entre l’administration et les occupants du domaine public maritime.
La question de l’affectation des recettes issues des redevances mérite également d’être posée. Actuellement versées au budget général de l’État, ces sommes pourraient être partiellement réorientées vers des actions de préservation du littoral. Un tel mécanisme de fléchage budgétaire renforcerait la légitimité du système de redevances aux yeux des occupants et du public.
Enfin, la dimension participative de la gestion du domaine public maritime gagnerait à être développée. L’association des collectivités territoriales, des associations environnementales et des représentants des usagers à la définition des politiques de redevances favoriserait l’émergence de solutions innovantes et adaptées aux réalités locales.
Le Comité national de la biodiversité, créé par la loi du 8 août 2016, pourrait jouer un rôle accru dans cette gouvernance participative. Sa commission spécialisée sur les milieux marins et littoraux constitue un forum privilégié pour élaborer des recommandations sur l’évolution du régime des redevances domaniales.
Ces différentes pistes d’évolution dessinent les contours d’un système de redevances plus juste, plus efficace et mieux intégré dans une politique globale de gestion durable du littoral. Leur mise en œuvre nécessitera une mobilisation coordonnée des différents acteurs concernés, ainsi qu’une volonté politique forte de réformer en profondeur les modalités d’occupation du domaine public maritime.